Δημόσιες Συμβάσεις: Τι πρέπει να αλλάξει για να αντιμετωπιστούν οι καθυστερήσεις;

Οι καθυστερήσεις στην υλοποίηση δημόσιων έργων αποτελούν ένα διαχρονικό πρόβλημα, με επιπτώσεις που δεν περιορίζονται στον κατασκευαστικό τομέα. Κάθε έργο που καθυστερεί σημαίνει αυξημένο κόστος, επιβράδυνση της οικονομικής ανάπτυξης, επιπτώσεις στην αγορά εργασίας και, κυρίως, καθυστέρηση στην παράδοση σημαντικών υποδομών στην κοινωνία.

Η συζήτηση γύρω από τις δημόσιες συμβάσεις έχει, επομένως, ιδιαίτερη σημασία. Το ζητούμενο, όμως, δεν είναι να αναζητούμε κάθε φορά ποιος ευθύνεται όταν ένα έργο παρουσιάζει προβλήματα. Χρειάζεται να εξετάσουμε συνολικά τη διαδικασία, από τη στιγμή που ένα έργο σχεδιάζεται μέχρι την ολοκλήρωση και την παράδοσή του, και να διορθώσουμε τις αδυναμίες και τις παθογένειες που διαχρονικά δημιουργούν καθυστερήσεις.

Προς αυτή την κατεύθυνση, η ΟΣΕΟΚ βρίσκεται εδώ και αρκετούς μήνες σε συνεχή διάλογο με το Γενικό Λογιστήριο της Δημοκρατίας για τον εκσυγχρονισμό του πλαισίου. Οι συζητήσεις εξακολουθούν να βρίσκονται σε εξέλιξη και η Ομοσπονδία μας προσβλέπει στη συνέχιση του εποικοδομητικού διαλόγου και στην κατάληξη σε ουσιαστικές αλλαγές που θα βελτιώσουν τον τρόπο με τον οποίο υλοποιούνται τα δημόσια έργα.

Η πραγματική επιτυχία της προσπάθειας, ωστόσο, θα κριθεί στην πράξη: από το κατά πόσο οι αλλαγές θα αντιμετωπίσουν τις παθογένειες που συναντούμε σήμερα σε όλα τα στάδια μιας δημόσιας σύμβασης.

Το πρόβλημα αρχίζει πριν από το εργοτάξιο

Όταν ένα δημόσιο έργο καθυστερεί, η συζήτηση συχνά επικεντρώνεται στη φάση της κατασκευής και στον εργολάβο. Στην πραγματικότητα, όμως, αρκετά από τα προβλήματα που εμφανίζονται κατά την εκτέλεση έχουν τις ρίζες τους πολύ νωρίτερα, ήδη από την μελέτη και τον σχεδιασμό μέχρι την προκήρυξη του έργου.

Στην Κύπρο υπάρχει μεγάλος αριθμός Αναθετουσών Αρχών, με διαφορετικό επίπεδο τεχνικής επάρκειας, εμπειρίας και στελέχωσης. Ενώ Υπουργεία και μεγάλα κρατικά Τμήματα διαθέτουν οργανωμένες τεχνικές υπηρεσίες, μικρότερες Αναθέτουσες Αρχές δεν έχουν πάντοτε στη διάθεσή τους την απαιτούμενη τεχνογνωσία για να διαχειριστούν σύνθετα κατασκευαστικά έργα.

Κι όμως, η διαχείριση μιας δημόσιας σύμβασης απαιτεί εξειδικευμένες γνώσεις σε όλα τα στάδια: από τον προκαταρκτικό σχεδιασμό και την κοστολόγηση μέχρι την ετοιμασία των εγγράφων, την προκήρυξη και, αργότερα, την παρακολούθηση της εκτέλεσης.

Γι’ αυτό η ΟΣΕΟΚ εισηγείται τη δημιουργία, υπό τη Διεύθυνση Δημοσίων Συμβάσεων του Γενικού Λογιστηρίου, μιας εξειδικευμένης τεχνικής δομής, στελεχωμένης και με μηχανικούς, η οποία θα μπορεί να παρέχει την απαραίτητη υποστήριξη στις Αναθέτουσες Αρχές που δεν διαθέτουν επαρκή τεχνική στελέχωση. Με αυτόν τον τρόπο, αντί κάθε μικρότερη Αρχή να καλείται να διαχειριστεί μόνη της σύνθετες διαδικασίες, θα μπορεί να αξιοποιεί συγκεντρωμένη τεχνογνωσία και εξειδίκευση.

Εξίσου κρίσιμος είναι ο σωστός και ολοκληρωμένος σχεδιασμός πριν από την προκήρυξη. Ένα έργο πρέπει να προχωρεί όταν το αντικείμενό του είναι σαφώς καθορισμένο και ο προϋπολογισμός του ανταποκρίνεται τόσο στις πραγματικές του ανάγκες όσο και στις διαθέσιμες οικονομικές δυνατότητες.

Στην πράξη, ωστόσο, συναντούμε περιπτώσεις όπου αφαιρούνται στοιχεία ώστε το έργο να παραμείνει εντός ενός προκαθορισμένου προϋπολογισμού, για να επανέλθουν αργότερα ως πρόσθετες εργασίες. Όταν το αντικείμενο πάνω στο οποίο ο εργολάβος έχει υποβάλει την προσφορά του μεταβάλλεται στην πορεία, επηρεάζονται αναπόφευκτα η κοστολόγηση, το χρονοδιάγραμμα και η συνολική διαχείριση του έργου, δημιουργώντας πρόσφορο έδαφος για διαφωνίες και καθυστερήσεις.

Σημαντική παράμετρος είναι και ο χρόνος που απαιτείται για την ωρίμανση ενός δημόσιου έργου, ο οποίος μπορεί να ξεπερνά τα δύο ή και τρία χρόνια. Στο διάστημα αυτό, οι συνθήκες της αγοράς και το κόστος υλικών, ενέργειας και εργασίας μπορεί να έχουν μεταβληθεί σημαντικά. Ένας προϋπολογισμός, επομένως, που καταρτίστηκε κατά τον αρχικό σχεδιασμό δεν μπορεί να θεωρείται δεδομένο ότι ανταποκρίνεται στο πραγματικό κόστος κατά την προκήρυξη.

Απαιτούνται, συνεπώς, ώριμος σχεδιασμός, κατάλληλη τεχνική υποστήριξη και επικαιροποιημένοι προϋπολογισμοί, ώστε τα δημόσια έργα να ξεκινούν πάνω σε σωστές βάσεις. Γιατί όσο περισσότερες αδυναμίες αντιμετωπίζονται πριν από την ανάθεση, τόσο λιγότερες είναι οι πιθανότητες να μετατραπούν σε διαφορές και καθυστερήσεις κατά την κατασκευή.

Επαγγελματική διαχείριση σε κάθε στάδιο

Η υπογραφή της σύμβασης δεν σημαίνει ότι τα προβλήματα έχουν λυθεί. Ο τρόπος διαχείρισης της κατά τη διάρκεια της κατασκευής είναι εξίσου σημαντικός.

Τα πρόσωπα που είναι επιφορτισμένα με την παρακολούθηση μιας δημόσιας σύμβασης πρέπει να διαθέτουν την κατάλληλη κατάρτιση και εμπειρία, ώστε να μπορούν να ανταποκρίνονται έγκαιρα στα ζητήματα που προκύπτουν.

Καθυστερήσεις στην παροχή οδηγιών και διευκρινίσεων ή στη λήψη αποφάσεων μπορούν να έχουν αλυσιδωτές επιπτώσεις στην πορεία του έργου. Σε ένα εργοτάξιο, όπου συνεργεία, υπεργολάβοι, προμηθευτές και μηχανήματα πρέπει να συντονίζονται καθημερινά, ακόμη και μια καθυστερημένη απόφαση μπορεί να επηρεάσει το συνολικό χρονοδιάγραμμα.

Το ίδιο ισχύει και για τις πληρωμές. Η έγκαιρη διεκπεραίωσή τους διασφαλίζει την απαραίτητη ρευστότητα για τη συνέχιση των εργασιών. Αντίθετα, οι καθυστερήσεις στις πληρωμές μπορούν να επιβραδύνουν την εξέλιξη του έργου και να αυξήσουν το κόστος του. Η διασφάλιση της ρευστότητας αποτελεί, επομένως, βασική προϋπόθεση για την ομαλή και έγκαιρη ολοκλήρωση των έργων.

Στο πλαίσιο της αποτελεσματικότερης διαχείρισης, χρειάζεται επίσης να επανεξεταστούν υποχρεώσεις που έχουν ενσωματωθεί στις δημόσιες συμβάσεις και αφορούν τον έλεγχο εργασιακών ζητημάτων από τους μηχανικούς. Τα ζητήματα αυτά ρυθμίζονται από το νομοθετικό πλαίσιο και ελέγχονται από το Τμήμα Εργασίας και Εργασιακών Σχέσεων. Ως εκ τούτου, ο χρόνος και η τεχνογνωσία των μηχανικών πρέπει να αξιοποιούνται εκεί όπου είναι περισσότερο αναγκαίοι: στην τεχνική και συμβατική παρακολούθηση του έργου, στην ποιότητα, στο κόστος και στην τήρηση του χρονοδιαγράμματος.

Μηχανισμοί επίλυσης διαφορών

Η αποτελεσματική επίλυση των διαφορών αποτελεί ένα από τα κρίσιμα ζητήματα στη διαχείριση μιας δημόσιας σύμβασης. Ελλιπής σχεδιασμός, λανθασμένη κοστολόγηση, αλλαγές κατά την εκτέλεση ή καθυστερήσεις στη λήψη αποφάσεων μπορούν να δημιουργήσουν διαφωνίες μεταξύ των συμβαλλόμενων μερών, με άμεσες επιπτώσεις στην πορεία του έργου.

Στο παρελθόν έχουμε δει διαφορές να εξελίσσονται σε πολυετείς δικαστικές διαμάχες ή ακόμη και να συμβάλλουν στη διακοπή συμβάσεων. Ωστόσο, ακόμη και σε ένα σωστά σχεδιασμένο και οργανωμένο έργο, είναι πιθανό να προκύψουν διαφωνίες. Το ζητούμενο, επομένως, δεν είναι να θεωρούμε ότι μπορούν να εξαλειφθούν πλήρως, αλλά να υπάρχει εξαρχής ένας σαφής και αποτελεσματικός τρόπος για την έγκαιρη διαχείριση και επίλυσή τους.

Η ΟΣΕΟΚ υποστηρίζει την ενσωμάτωση στις δημόσιες συμβάσεις εναλλακτικών μηχανισμών επίλυσης διαφορών, συμφωνημένων εξαρχής από τα συμβαλλόμενα μέρη. Στόχος είναι τα ζητήματα που προκύπτουν να επιλύονται μέσα σε σύντομα και σαφώς καθορισμένα χρονικά περιθώρια, χωρίς να οδηγούνται αυτομάτως σε χρονοβόρες δικαστικές διαδικασίες και χωρίς να ανακόπτεται η ομαλή εξέλιξη του έργου.

Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η κριτική διαδικασία, η οποία επιτρέπει την εξέταση μιας διαφοράς σε σύντομο χρονικό διάστημα. Έτσι, μια επιμέρους διαφωνία μπορεί να αντιμετωπιστεί έγκαιρα, χωρίς να παρασύρει μαζί της το χρονοδιάγραμμα, τις πληρωμές και, τελικά, την ολοκλήρωση του έργου.

Από τη διαπίστωση στις λύσεις

Η μεταρρύθμιση των δημοσίων συμβάσεων απαιτεί μια συνολική προσέγγιση που να καλύπτει ολόκληρη τη διαδρομή ενός έργου: από τον σχεδιασμό και την κοστολόγηση μέχρι την ανάθεση, τη διαχείριση και την ολοκλήρωσή του.

Η πρόοδος που καταγράφεται στον διάλογο της ΟΣΕΟΚ με το Γενικό Λογιστήριο δημιουργεί θετικές προοπτικές για ουσιαστικές αλλαγές προς αυτή την κατεύθυνση. Η ΟΣΕΟΚ θα συνεχίσει να συμμετέχει εποικοδομητικά στη διαδικασία, καταθέτοντας συγκεκριμένες προτάσεις για ένα πιο σύγχρονο και αποτελεσματικό πλαίσιο.

Το ζητούμενο δεν είναι ένα σύστημα που θα ευνοεί τη μία ή την άλλη πλευρά, αλλά ένα πλαίσιο σαφές, δίκαιο και λειτουργικό, που θα επιτρέπει σε όλους τους εμπλεκόμενους να εκπληρώνουν αποτελεσματικά τον ρόλο τους. Γιατί οι αδυναμίες στις δημόσιες συμβάσεις δεν επιβαρύνουν μόνο τις Αναθέτουσες Αρχές ή τους επαγγελματίες του κλάδου. Το κόστος τους μεταφέρεται τελικά στην οικονομία και στην ίδια την κοινωνία.

Η επιτυχία μιας δημόσιας σύμβασης κρίνεται, άλλωστε, στο αποτέλεσμα: ποιοτικά έργα, με ρεαλιστικό κόστος και χρονοδιάγραμμα, που ολοκληρώνονται και παραδίδονται έγκαιρα στην κοινωνία για την οποία σχεδιάστηκαν.

Γιάννος Πουμπουρής

Διευθυντής ΟΣΕΟΚ